摘要 秦始皇用武力统一中国后，实行郡县制，分天下为 ３６郡，建立起一整套 全新的行政管理体系，确立“以吏为师”的治国理念。对各级官吏的选拔、任用和管理，成为中央政府十分重要的职能。在厉行严苛的秦律、对官吏实行硬约束的同时，秦朝统治者提出了系统的行政伦理规范，对官吏的思想、行为进行软约束，双管齐下，软硬结合。秦代的行政伦理思想之得失，对现代行政伦理不无启示作用。
关键词为吏之道、清白正直、忠信敬上、除害兴利、举事审当
历史上流传下来的关于秦代社会伦理的资料十分缺乏，主要是 《史记》等极有限 的正史文献。１９７５年冬季在湖北省云梦县秦代墓葬出土了大批竹简，其中的《为吏之 道》，为我们认识秦代社会的政治与行政伦理规范，提供了极其宝贵的资料。本文即依据秦简 《为吏之道》，试对秦代中央集权制度下官僚体系运行所不可或缺的行政伦理思想进行探索，以求教于方家。
秦代是我国第一个依靠武力征服和暴力镇压建立起来的统一的多民族专制主义中央集权皇朝，在建政指导思想上，统治者秦始皇采用了战国法家和阴阳五行家学说；在政治和行政体系构建上，废除六国分封制，将秦国的郡县制推广到全国；在行政治理运行上，在强大的军队支持下，主要依靠各级 “吏”来行使治理国家和社会的功能，确立 “以吏为师”的国策；在社会管理上，统一度量衡和文字，实行 “车同轨，书同文”。《史记·秦始皇本纪》载：“始皇推终始五德之传，以为周得火德，秦代周德，从所不胜。方今水德之始，改年始，朝贺皆自十月朔。衣服旄旌节旗皆上黑。数以六为纪，符、法冠皆六寸，而舆六寸，六尺为步，乘六马。更名河曰德水，以为水德之始。刚毅戾深，事皆决于法，刻削毋仁恩和义，然后合五德之数。于是急法，久者不赦。” 秦始皇将统一后的国土划分为３６个郡，每个郡设置郡守、尉、监等官吏进行管理，将民众称呼改名为 “黔首”；“一法度衡石丈尺。车同轨，书同文。”
秦始皇三十四年 （公元前 ２１３年），丞相李斯向秦始皇进言：
“异时诸侯并争，厚招游学。今天下已定，法令出一，百姓当家则力农工，士则学习法令辟禁。今诸生不师今而学古，以非当世，惑乱黔首。丞相臣斯昧死言：古者天下散乱，莫之能一，是以诸侯并作，语皆道古以害今，饰虚言以乱实，人善其所私学，以非上之所建立。今皇帝并有天下，别黑白而定一尊。私学而相与非法教，人闻令下，则各以其学议之，入则心非，出则巷议，夸主以为名，异取以为高，率众下以为谤。如此弗禁，则主势降乎上，党与成乎下。禁之便。臣请史官非秦记皆烧之。非博士官所职，天下敢有藏《诗》、 《书》、百家语者，悉诣 守、尉杂烧之。有敢偶语 《诗》、《书》者弃市。以古非今者族。吏见知不举者与 同罪。令下三十日不烧，黥为城旦。所不去者，医药卜筮种树之书。若欲有学法令，以吏为师。”
李斯的上述建议立即被秦始皇所采纳。次年，秦统治者将 “犯禁者四百六十余人，皆?之咸阳，使天下知之，以惩后。” 这就是历史上著名的 “焚书”与 “坑儒”事件。睡虎地秦简 《为吏之道》即是在这样的政治环境中诞生的官吏培训教材，其伦理价值取向十分明确。《为吏之道》的行政伦理原则主要有以下几个方面：
（一）廉洁自律，为吏清白
《为吏之道》开篇即强调：“凡为吏之道，必精薭 （洁）正直，慎谨坚固，审悉毋 （无）私，微密鍼 （纤）察。安静毋苛，审当赏罚。严刚毋暴，廉而毋刖，毋复期胜，毋以忿怒? （决）。”⑤ 秦代中央政府对各级官吏的管理非常严格，首先在人格道德上提出了高标准，要求官员清白、正直。据睡虎地秦简整理小组的注释， “精薭”一词，在 《国语·晋语》中作 “精洁”，在 《盐铁论·颂贤》中作 “精白”，出土的西汉铜镜 铭文有 “薭清白而事君”的用语。由此可以断定，《为吏之道》中的 “精薭”，就是廉洁清白的意思。“廉”的本义为棱角， “刖”的原意为割断。 “严刚毋暴，廉而毋刖” 一句，意思是要求官吏在秉公执法、严格行政、正直办事的过程中，不要简单粗暴，避免伤害无辜的人。然而，由于秦法严苛，官吏暴力执法成为普遍现象，使秦朝背上 “暴秦”的恶谥。
为吏廉洁是秦朝行政伦理的基本准则，不可以权谋私，不能以职务之便谋取私利，“临材（财）见利，不取句（苟）富。”在 “吏有五善”中，第二条便讲官吏的廉洁素养，“二曰精（清）廉毋谤。” 倡导官吏修身安贫，去除贪婪之心，“欲富大（太） 甚，贫不可得。欲贵大 （太）甚，贱不可得。毋喜富，毋恶贫，正行修身，过 （祸） 去福存。”《为吏之道》反复提醒为吏之士 “戒之戒之，材（财）不可归。”
（二）忠信敬上，谨慎行事
忠诚，是政府工作人员行政伦理的基石与核心，古今中外概莫如此，秦代格外突 出对官吏忠诚之德的要求。 《为吏之道》： “宽俗 （容）忠信，和平毋怨，悔过勿重。 兹 （慈）下勿陵，敬上勿犯，听间 （谏）勿塞。”安乐必戒，毋行可悔。以忠为， 慎前虑后。” “吏有五善”的首善， “一曰中 （忠）信敬上。”在 “吏有五失”中， “四曰犯上弗智 （知）害。”五曰非上，身及于死。”
秦朝对政府工作人员在忠诚方面的要求，绝非说说而已，而是动真格的。据史书 记载，秦朝统治者对于那些不听招呼、违犯政治纪律的随从下属，一律给予严厉处置。例如，秦始皇为了追求 “与天地长久”的 “真人”，听从方士卢生的蛊惑，“乃令咸阳之旁二百里内宫观二百七十复道甬道相连，帷帐钟鼓美人充之，各案署不移徙。行所幸，有言其处者，罪死。始皇帝幸梁山宫，从山上见丞相车骑众，弗善也。中人或告丞相，丞相后损车骑。始皇怒曰： ‘此中人泄吾语。’案问莫服。当是时，诏捕诸时在旁者，皆杀之。自是后莫知行之所在。听事，群臣受决事，悉于咸阳宫。”⑧ 从这个所谓宫廷泄密事件的处理上，可略知秦王朝对于各级官吏忠诚度要求之高、处罚之严。
（三）除害兴利，慈爱万姓
秦代地方官吏的主要职责是守土治民，维护治安，发展经济。为吏一任，兴利一方，爱护百姓，善用民力，则成为中央政府衡量各级官吏行政伦理道德水平高下的重要尺度。《为吏之道》的内容，明显表达出爱民安民的伦理思想倾向：“除害兴利，兹（慈）爱万姓。毋罪毋（无）罪， 【毋 （无）罪】可赦。孤寡穷困，老弱独传，均繇 （徭）赏罚。”临事不敬，倨骄毋 （无）人，苟难留民，变民习浴 （俗），须身阩 （遂） 过，兴事不时，缓令急徵，? （决）狱不正，不精于材 （财），法 （废）置以私。”
简文所说的 “万姓”，根据 《汉书·谷永传》，即百姓。 “苟难留民”，即刁难百 姓。《汉书·成帝纪》：“流民欲入函谷、天井、壶口、五阮关者，勿苛留。”废置，即任免。《为吏之道》告诫官吏要了解民情，善待百姓，不要滥用权力，为难民众。“观民之诈，罔服必固。地修城固，民心乃宁。百事既成，民心既宁，既无后忧，从政之经。” 据《华阳国志·蜀志》记载，秦昭襄王末年，蜀郡守李冰父子修建都江堰工程，造福川西平原百姓。都江堰是目前唯一仍在发挥巨大功效、造福百姓的古代水利工程，历经两千多年而恩泽不绝，居功甚伟，这是秦国和秦代地方官吏除害兴利的典范。
（四）举事审当，恭敬多让
《为吏之道》提醒官吏要谨慎行事，表里如一，对待百姓要态度和蔼，既坚持原则，依法行政，又要注意与人为善，不可伤害民众。“审智（知）民能，善度民力，劳以 （率）之，正以桥（矫）之。反赦其身，止欲去愿。中不方，名不章，外不员（圆）。尊贤养孽，原& （野）如廷。断割不刖。”根据睡虎地秦简整理小组的注释， “赦”疑读为 “索”， “反赦其身”意为反求于己。 “孽”读为硋，即俊杰。 “原野如廷”指官吏在野外和在衙门一样。
《为吏之道》要求官吏 “处如资 （斋），言如盟，出则敬，毋施当，昭如有光，施 而喜之，敬而起之，惠以聚之，宽以治之，有严不治。与民有期，安驺而步，毋使民惧。疾而毋醙，简而毋鄙。”斋，斋戒；盟，盟誓，官吏处事、说话要如同斋戒和盟誓一样谨慎。施，疑读为驰。当，读为常。 “毋施当”意即不要放松对自己的约束。 “安驺”指在车前导行的骑者，让开道的驺骑慢慢地走。醙，《广韵》： “语失也。”疾而毋醙”意为说话要快，但不要说错话。
（五）五善五失，戒之慎之
《为吏之道》将秦代官吏应当遵守和注意的事项，归纳为 “五善”、 “五失”。 “五善”为：“吏有五善：一曰中（忠）信敬上，二曰精（清）廉毋谤，三曰举事审当，四曰喜为善行，五曰龚（恭）敬多让。五者毕至，必有大赏。”
“五失”的内容更复杂一些，《为吏之道》共列举了三种，具体分别是： “吏有五失：一曰以絝，二曰贵以大（泰），三曰擅?割，四曰犯上弗智（知），五曰贱士而贵货贝。一曰见民巨（倨）敖 （傲），二曰不安其晁 （朝），三曰居官善取，四曰受令 不偻，五曰安家室忘官府。一曰不察所亲，不察所亲则怨数至；二曰不智（知）所使， 不智 （知）所使则以权衡求利；三曰兴事不当，兴事不当则民'指；四曰善言隋（惰） 行，则士毋所比；五曰非上，身及于死。”
睡虎地秦简整理小组注释，“絝”， 《汉书·礼乐志》注引孟康云： “超?也。” 以絝”意为奢侈超过了限度。“?”，即制，制割，引申为决断， “擅?割”即擅自决定、处置。“偻”指鞠躬，《左传》昭公七年：“一命而偻”。“受令不偻”即对上级不恭敬。“'”即轻慢，“民'指”意为民众对官府命令不重视。《为吏之道》谆谆告诫各级官吏，务必遵守上述 “五善”五失”的要求，这是为吏的根本伦理道德。 “戒之戒之，材（财）不可归；谨之谨之，谋不可遗；慎之慎之，言不可追；綦之綦【之】，食不可赏（偿）。术 （怵）胑 （惕）之心，不可 【不】长。 以此为人君则鬼，为人臣则忠；为人父则兹 （慈），为人子则孝；能审行此，无官不 治，无志不彻，为人上则明，为人下则圣。君鬼臣忠，父兹 （慈），子孝，政之本( （也）；志彻官治，上明下圣，治之纪( （也）。”
睡虎地秦简整理小组注释，“綦”读为忌，戒。 “怵惕”意为戒惧，《汉书·淮南历王传》：“日夜怵惕，修身正行。”鬼”，读为怀，和柔之意。“圣”，繁体为圣，疑读为听，听从命令。“纪”，《国语·晋语》：“经也。”即纲要、主干。
秦代行政伦理原则大多数与我们今天所提倡的政治行政伦理原则是相通的。秦代行政伦理对今日社会行政伦理理论建设与实践发展的启示，主要有以下几个方面：
（一）忠诚与服从是任何时代任何政府都需要的行政伦理准则
秦代要求各级官吏必须 “忠信敬上”。我国现在强调各级领导干部和公务员必须与 中央保持高度一致，忠于政党，服务人民，严格遵守宪法和法律，统一思想，讲究规矩，服从大局。西方国家政治制度设计为相互制衡的三权分立模式，要求公务员必须保持政治态度中立，忠诚宪法，遵守法律，严格遵循法律程序办事。
（二）爱民为民是古今中外行政伦理的理论基石和实践基础
秦代行政伦理倡导 “慈爱万姓”，要求官吏关心民众疾苦。“民惟邦本”，以民为本 是我国古代宝贵的政治思想遗产和行政伦理原则，孟子说 “民为贵，社稷次之，君为轻。”② 今天，世界各国政府、政党无不以维护人民（选民）利益为号召，甚至以人民（选民）利益的代言人自居，喜欢突出自己 “全心全意”为人民（选民）服务、无政党私利等宗旨。不过，需要指出的是，秦王朝虽然在理论上标榜 “爱民”伦理，在实践上却往往反其道而行之，历史事实早已证明，秦始皇和秦二世更爱自己的皇权，处心积虑维护集权统治，焚书坑儒，禁锢思想，大兴土木修建宫殿陵墓，对民众横征暴敛，滥施刑罚，屡次发动对外战争，北逐匈奴，南征南越，不惜民力修筑万里长城， “天下苦秦久矣！”③ 是当时社会共同的痛切体验。因而，尽管有《为吏之道》的伦理约束，秦皇朝却出人意料地二世而亡，给后世留下了无尽的思考和教训。
（三）清正廉洁是政府行政伦理的应有之义
秦代要求各级官吏必须清正廉洁，为此制定了严酷的法律，严厉惩治官吏队伍中的贪污腐败者，也确实收到了良好的实效。战国时期，大思想家荀况曾造访秦国，对秦国严明的法纪和清明的吏治留下了深刻的印象。客观地说，秦代也是中国历代官吏腐败案件发生率最低、最为廉洁的王朝（秦朝统一后存在的时间过短也是原因），称得上 “清廉王朝”。有一个问题和现象值得深思：为什么一个拥有当时无可匹敌的强大军事力量、厉行 “以吏为师”依法治国、官吏普遍敬业廉洁、统治者积极进取扩张的第一个统一的多民族中央集权主义大国秦朝，却在完成统一大业之后短短１５年就崩溃 了？汉代青年政治思想家贾谊在 《过秦论》中给出的答案是：“仁义不施而攻守之势异 也。”这个观点直到今天，仍然值得我们深思和反省。国家社会权力高度集中于皇帝，社会舆论被严格管控，民众没有任何权利和途径以和平的方式来匡正时弊，更正统治者致命的谬误，最终导致社会崩溃，中下层民众只能靠拳头和棍棒来发出内心的声音， “揭竿而起”，奋起抗暴，统治者和被统治者都付出了惨痛的生命代价和巨大的社会成本，经过秦末剧烈动荡调整，社会才进入相对安定和谐的汉朝。秦代行政伦理实践经验证明，仅依靠 《为吏之道》这样的官吏道德教材的教育和苛刻严酷的刑罚是是不够的，统治者和各级官吏的权力如果得不到社会民众权力的制约，最后可能会异化为可怕的社会解构力量，再完美再理想的行政伦理道德原则，都必须依赖设计合理、运行良好的权力相互制衡机制作为基础。
